再过一天，首届中非经贸博览会即将在湖南长沙举行。此次中非经贸博览会是由中华人民共和国商务部和湖南省人民政府共同主办的，承办单位包括湖南省商务厅、湖南省外事办、长沙市人民政府等多家单位。此次博览会的召开，是贯彻习主席在中非合作论坛北京峰会提出的“八大行动”的重要举措，也是一场由省级政府（政治学中通常称之为“次国家政府”）主办的重要的外事活动，是新时期我国实施“多层次外交”的体现。因此，今天就以“多层次外交在中非经贸合作中的运用”为题，结合此次中非经贸博览会的实际情况，谈几点看法。
一、“多层次外交”的概念和特征
“多层次外交”作为一种外交理论，从上世纪80年代初期开始被西方学者关注。它指的是中央政府之下的地方各级政府机构，在一定程度上也享有进行国际交往的能力和权利。在理论形成的早期，多层次外交多被用来分析联邦制国家结构形式之下的州政府（地方政府）与中央政府在国际事务中存在的某些博弈和争权行为，也有学者将其称为“平行外交”、“转型外交”或者“次国家政府外交”等等。我国学者起初对这些理论的关注程度并不高，主要的原因在于，我国是党领导下的单一制国家，我国的政治架构决定了地方政府在处理地方政治、经济、文化等各类事务时必须服从于中央政府。更由于外交是国家主权的象征，因此在外交领域，我国的这一特征表现得尤为明显。历史上，我国在建国之后的很长一段时期内，外交工作完全由中央政府处理，地方政府很少涉及外交工作，正如周总理所说“外交无小事”。
但从实践层面来看，我国地方政府与外交工作彼此隔绝的局面，事实上自上世纪70年代末就开始逐渐发生变化了。改革开放之后，我国与国际社会的接触程度不断加深，随着中央政府将各个地区的政治、经济、社会事务管理权更多地下放至地方，我国各地方政府在管理本地区事务、特别是促进地方经济发展时，就不可避免的要与其他国家、国际社会发生联系。新世纪之后，我国的大国外交呈现出新的格局，地方政府也更加频繁地参与到对外合作当中。到党的十八大之后，地方政府实际上已经成为新时代我国外交事务的重要参与者。正如习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国已经形成了“全方位、多层次、立体化的外交布局”。习总书记在十九大报告中提出的“多层次”外交，实际上既是对中国特色大国外交实践的一种经验总结，也是我国在新的时代背景下主动做出的一种战略选择。
我国“多层次外交”的提出，在理论上超越了传统的外交理论。它不同于我们熟悉的“政府外交”（两国中央政府之间外交形式）、“公共外交”（一国政府对他国社会产生影响的外交形式）和“民间外交”（两国民间社会的外交形式），“多层次外交”是一种新型外交形式，指的是一种中央政府与地方政府多级联动、官方机构与民间社会协调统一的新型外交。
我国的“多层次外交”同时也表现出一些独特的中国特征，这些特征使其与西方的“多层外交理论”明显区别开来。第一，我国的多层次外交是党领导下的外交，它以习近平新时代外交思想为指导，服从国家总体外交战略和布局，服务国家发展目标；第二，我国多层次外交的主体呈现多样化特征，包括但不局限于中央政府、地方各级政府、执政党、参政党、非政府组织、民间群团组织等，涵盖了政府外交、政党外交、民间团体外交等多层内涵；第三，我国的多层外交是高度联动、协调统一的外交，外交的多方主体共同统一于外交工作的人民性（无论哪一个层级的外交工作，都必须服务于、统一于全体人民的意志和利益）。
二、中非经贸合作是我国开展多层次外交的重要方向（在湖南长沙举办的中非经贸博览会是我国开展多层次外交的典范）
从我国当前面临的外交形势来看，在省级层面（次国家政府层面）开展对非经贸合作，将是当前乃至今后一段时期内，我国多层次外交的重点方向和重要内容。做出这一判断的原因有三点。
第一，我国省级政府完全具备开展对外交往的经济实力。目前，我国GDP总量已经稳居世界第二，并且在新常态下，将继续保持平稳增长。在这一宏观数据的背后，是我国34个省级行政单位经济总量的齐升。例如2018年广东省和江苏省的GDP总量达到分别达到1.47万亿美元和1.4万亿美元，假如他们可以参与全球经济排名的话，他们将超过澳大利亚、西班牙、荷兰、瑞士等一众发达国家，排在世界经济的13和14名。即使我国排名第8位的湖南省，其2018年GDP也达到5500亿美元，这一数字比非洲经济大国尼日利亚的GDP（2018年为4219亿美元）高出近1300亿美元。因此，从经济实力上来看，我国绝大多数省级政府，都有单独开展对外交流、特别是对非开展友好合作的能力。
第二，非洲大陆是我国开展多层次外交的最优方向。习近平主席曾这样描述中非关系，他说“中国是世界上最大的发展中国家，非洲是发展中国家最集中的大陆，中非早已结成休戚与共的命运共同体。”非洲有54个国家，他们拥有资源、人口、市场优势和巨大的发展潜力，他们亟须解决经济落后、资金缺乏、产业转型、社会失衡等一系列问题；中国有34个省级行政单位，在改革开放40年的浪潮中积累了脱贫致富的成功经验，也在教育、医疗、科技等领域形成了独特的经验。非洲各国与中国各省的有机对接，具备天然的结构优势。
第三，加强中国与非洲的多层次外交，符合全球治理体系变革的历史大势。当前，世界经历百年未有大变局，国际秩序深刻变革，我国越来越走近世界舞台中央。全球治理体系变革的历史趋势，客观上要求更多元化的主体参与到国际事务当中，参与到公共产品的供给、国际规则的制定和国际利益的共享当中来。进一步拓展中国各省与非洲国家的多层次外交，可以彰显我国持续推进改革开放的决心，可以有效化解由美国逆全球化和中美贸易摩擦带来的战略压力，助力“一带一路”国际合作倡议的实施。
因此，中非经贸合作必将成为我国开展多层次外交的重要方向，此次在湖南长沙举办的中非经贸博览会，堪称我国开展多层次外交的典范。
三、案例：湖南省与乌干达开展友好合作的简况
在我国地方政府开展对非合作方面，湖南省一直是走在前列的。此次湖南长沙成为中非经贸博览会永久会址地，可以说湖南省长期致力于拓展对非合作的一个体现。其实在此之前，湖南省也举办过一系列对非活动，包括“第四届对非投资论坛”“非洲国家驻华使节湖南行”“湖南—南非经贸合作对接会”“第七届中非共享发展经验高级研讨班”“湖南—非洲国际产能合作暨工商企业跨境撮合对接会”“湖南—非洲地方产业合作对接会”等。下面我以乌干达为例，简要介绍一下湖南开展对非合作的渠道和经验。
1、合作基础。乌干达位于东非核心位置，有“非洲明珠”之称，资源丰富，人口众多，政局稳定。乌干达经济以农业为主，正积极探索向农业加工、农业产业化和一般轻工业发展，但基础设施落后，相关配套薄弱。湖南是我国的农业大省，在工业化、城镇化和现代化进程中积累了一定的发展经验，具备与乌干达深度合作的产业优势和技术优势。
2、合作模式。2017年9月，湖南省商务厅主动与乌干达驻华使馆进行了对接，就推动湖南与乌干达八个方面的合作达成初步共识；2个月后，中国商务部与乌干达财政部签署协议，湖南省被指定为中国对乌干达开展经贸合作的重点省份；6个月后，湖南省省长许达哲率团出访乌干达，与乌干达财政部签署《关于经贸合作的框架备忘录》；7个月后，湖南省副省长何报翔率团出访乌干达，乌干达湖南产业园筹备处挂牌成立，一系列具体合作项目进入实施阶段。
目前，湖南省已经与乌干达政府建立起一系列对接机制，包括交流沟通机制、合作工作机制、高层互访机制等。湖南省秉持“政府引导、规划先行、企业主体、市场运作、项目载体、互利共赢”的基本原则，积极组建产业联盟抱团入乌，建立产业园区集群发展，促进金融机构与企业互利合作。此外，湖南省正在组建中非经贸合研究院和中非经贸合作联合会，力求实现湘乌关系全方位、高层次、内涵式发展。
3、合作领域。湖南与乌干达友好合作覆盖农业、矿产、园区、能源电力和旅游五大领域。
农业：双方共同制定了振兴乌干达棉花全产业链规划设计方案、乌干达全国农业灌溉规划涉及方案。具体合作项目还涉及水稻良种推广、水产养殖、规模化生产基地建设、加工、仓储、物流等环节。
矿业：双方已经开展矿样检测、乌干达国家矿业实验室升级、重点矿业靶区勘探、矿业专业技术人才培训四大合作项目。
园区：完成乌干达湖南产业园前期筹建工作，已有一批食品加工、医药、建材等湖南企业在乌投资或表达投资意向。
能源电力：双方已经启动乌干达输变电线路建设、能源规划设计、沼气发电和太阳能发电四个示范项目。其中，输变电线路建设已被乌干达纳入国家优先开发项目清单。
旅游：乌干达已经提出旅游业重点项目清单，双方确定从政府、协会、企业和高校四个层面开展合作，已启动景区规划设计和旅游人才培训合作项目。
因此，湖南省积极开展对乌干达友好交往，可以看作是新时代我国实施多层次外交的一个缩影。此次中非经贸博览会的举行，更拓展了中非友好合作的渠道，为我国开创多层次外交新局面奠定了基础、指明了方向。（湖南师大非洲研究中心 陈晓红 于文龙）
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